【基本案情】
原告于2002年3月與平谷區(qū)某鎮(zhèn)某村村民李某達(dá)成口頭協(xié)議，將李某承包的果樹(shù)地轉(zhuǎn)包給北京某公司建設(shè)廠房，現(xiàn)已完工并投入使用。2006年9月21日被告對(duì)該案進(jìn)行立案，經(jīng)調(diào)查及現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)，原告實(shí)際占用面積6403.30平方米。2007年11月14日被告以原告未經(jīng)批準(zhǔn)擅自在承包的果樹(shù)地上建廠房，其行為違反了土地管理法第四十三條第一款為由，根據(jù)土地管理法第七十六條第一款及土地管理法實(shí)施條例第四十二條之規(guī)定，對(duì)該公司作出國(guó)土資源行政處罰決定。原告不服向北京市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)維持了上述行政處罰決定。原告仍不服，訴至本院。
【法院判決】
一審法院經(jīng)審理認(rèn)為：根據(jù)土地管理法第六十六條第一款及第七十六條第一款之規(guī)定，被告對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的土地違法行為具有進(jìn)行查處的職權(quán)。
《土地管理法》第四十三條第一款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。本案中，原告進(jìn)行建設(shè)未依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，而是從李某處轉(zhuǎn)包果樹(shù)地用于建設(shè)，其行為顯屬違法。被告依職權(quán)按照法定程序，根據(jù)土地管理法第七十六條第一款、土地管理法實(shí)施條例第四十二條之規(guī)定，對(duì)原告作出行政處罰，事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，程序合法，應(yīng)予以維持。原告建廠所用土地有《果樹(shù)承包合同書(shū)》及現(xiàn)場(chǎng)照片為證，應(yīng)屬栽種果樹(shù)的農(nóng)用地，故原告主張其建廠所占土地為非農(nóng)用地的主張不能成立。關(guān)于原告認(rèn)為被告所作行政處罰決定涉及的占用面積與事實(shí)不符的主張，因被告提供了有原告法定代表人簽字蓋章的宗地圖，表明原告對(duì)其建廠房所占用土地面積予以認(rèn)可，對(duì)此主張法院不予支持。
綜上，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決維持被告所作國(guó)土資源行政處罰決定。
原告不服上述判決，提起上訴，二審法院駁回其上訴，維持一審判決。
【法官/律師點(diǎn)評(píng)】
本案中，法院審理的重點(diǎn)集中在兩個(gè)問(wèn)題上：一是原告主張其所占土地系荒灘，并非農(nóng)用地，而該區(qū)域土地利用總體規(guī)劃圖顯示涉案土地為灘涂，屬未利用地，土地主管部門(mén)可否依據(jù)《土地管理法》第七十六條第一款之規(guī)定，對(duì)原告利用荒灘進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)作出行政處罰；二是原告主張非法占用土地面積應(yīng)為實(shí)際建筑面積，而被告行政處罰決定中認(rèn)定的非法占用土地面積為原告占用的全部面積，究竟非法占用土地面積如何理解。本文也圍繞這兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行分析。
土地主管部門(mén)可以依據(jù)《土地管理法》第七十六條第一款之規(guī)定對(duì)單位或個(gè)人利用荒灘等農(nóng)村土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)作出限期拆除的行政處罰。
本案中，原、被告爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一就是原告所占土地的性質(zhì)，該問(wèn)題決定著被告認(rèn)定原告行為屬擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地，并適用土地管理法第七十六條第一款作出限期拆除的處罰決定是否正確。原告主張其所占土地是荒灘，非農(nóng)用地；而被告提供的《某鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖（2001－2010）》顯示原告所占土地為灘涂，屬未利用地。
就此問(wèn)題，合議庭存在兩種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為：原告所占土地為未利用地，即農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。原告利用該地塊建廠，不屬于將農(nóng)用地改為建設(shè)用地，被告所作處罰決定適用法律錯(cuò)誤。另一種意見(jiàn)認(rèn)為：根據(jù)土地管理法的規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)使用土地須經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)的就是違法行為，被告對(duì)原告作出處罰決定是正確的。本案最終采用第二種意見(jiàn)。
土地是不可再生資源，我國(guó)土地資源匱乏，為保護(hù)有限的土地資源，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，實(shí)行建設(shè)用地審批制度，除進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)或村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)可以使用農(nóng)民集體所有的土地外，其他任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)必須經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)使用國(guó)有土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，還需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。土地管理法第七十六條第一款中關(guān)于對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)，違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地罰則的立法本意在于切實(shí)保護(hù)可以用于農(nóng)業(yè)用途的土地。實(shí)踐中往往存在土地利用現(xiàn)狀與土地利用總體規(guī)劃不相符的情形，因此對(duì)上述法條中的“農(nóng)用地”應(yīng)作廣義的解釋?zhuān)粗赣糜谵r(nóng)業(yè)用途的土地，而不能狹義的理解為僅指土地利用總體規(guī)劃中確定的農(nóng)用地。
盡管被告提供的土地利用總體規(guī)劃圖顯示原告所占土地為灘涂，屬未利用地，但絕非建設(shè)用地。根據(jù)李某與村委會(huì)簽訂的《果樹(shù)承包合同書(shū)》可以看出，涉案土地屬村農(nóng)民集體所有，其利用現(xiàn)狀并非未利用地，而是被用來(lái)種植果樹(shù)，用于農(nóng)業(yè)用途，應(yīng)該屬于廣義的農(nóng)用地。另外，根據(jù)《全國(guó)土地分類(lèi)》，“未利用地”中的“灘涂”實(shí)際上并不包括已利用的灘涂。原告以其所占土地為荒灘，不屬農(nóng)用地為由主張被告適用法律不當(dāng)，理由不成立，其未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，在被用于農(nóng)業(yè)用途的非建設(shè)用地上建廠房顯屬違法，被告適用土地管理法第七十六條第一款之規(guī)定作出限期拆除的行政處罰決定適用法律正確。
本案中，原、被告爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之二就是對(duì)原告非法占用土地面積的認(rèn)定，該問(wèn)題涉及被告罰款數(shù)額。土地管理法實(shí)施條例第四十二條規(guī)定：依照土地管理法第七十六條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米30元以下。但是土地管理法及土地管理法實(shí)施條例均未明確定義非法占用土地的面積。原告主張占用土地的面積應(yīng)為其建筑面積，而非占用土地的全部面積。被告則主張?jiān)娣ǘù砣嗽谄洮F(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)的宗地圖上簽字，認(rèn)可該圖中標(biāo)明的占地面積，即非法占用土地的全部面積。原、被告兩種觀點(diǎn)代表了目前對(duì)非法占用土地面積的兩種典型理解。
結(jié)合我國(guó)土地資源匱乏的現(xiàn)狀以及土地管理法的立法本意分析，應(yīng)該加重對(duì)擅自將用于農(nóng)業(yè)用途的土地改為建設(shè)用地行為的處罰，土地管理法實(shí)施條例第四十二條之規(guī)定就是要違法行為人為其違法行為付出相應(yīng)的代價(jià)，增加其違法成本，有效遏制、制約違法行為的發(fā)生。實(shí)踐中，如果只按照建筑面積計(jì)算非法占用土地的面積往往不能實(shí)現(xiàn)立法本意，不能起到威懾作用，有效制約該類(lèi)違法行為的發(fā)生。從原告非法占用土地的現(xiàn)實(shí)狀況分析，其非法占用土地上的建筑不可能獨(dú)立存在，有相應(yīng)的配套措施，如院墻、出入道路等，而這些配套措施的存在或者硬化必然使本用于農(nóng)業(yè)用途的土地?zé)o法正常實(shí)現(xiàn)其農(nóng)業(yè)用途。因此，原告非法占用土地的面積應(yīng)該理解為非法占用土地的全部面積，被告認(rèn)定正確。
